文：任泽平团队
导读
二十届三中全会提出“深化财税体制改革”、“防范化解房地产、地方债务等重点领域风险”。
当前地方财政的突出问题，概括讲：土地财政大降，非税收入飙升。
当前土地市场遇冷，明显拖累地方财政。由于楼市持续疲弱，房企资金紧张、拿地意愿偏弱，土地市场大幅下滑连续两年拖累地方财政，2023年地方国有土地使用权收入5.8万亿，较2021年峰值下滑31.8%。一般来说，土地成交到土地出让收入入库具有时滞，由于当前土地市场延续冷淡态势，因此未来一段时间土地财政仍有下行压力。
目前看，土地财政仍是地方财政的核心组成，考虑土地出让收入及相关税费，土地财政直接贡献财政收入的比重超4成，其中土地出让金是主力。2023年土地出让金和房地产特有五税对地方财政的贡献比重分别为31.6%、10.1%。
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、推动经济增长、完善城市公共基建等方面起到了积极作用。现在，伴随着房地产进入存量时代，市场仍处于深度调整阶段，土地市场持续深度低迷，“土地财政”坍塌负面影响逐渐显现，比如地方财政收支矛盾加剧、地方偿债压力大、地方拖欠企业工程款大幅上升、部分地区工资社保面临发放困难、非税收入大幅上升、营商环境严重恶化等。
最近很多企业反应，地方大量出现罚没、倒查税、异地执法等现象，为过去几十年所罕见，1-7月全国非税收入2.4万亿，同比增长高达12%，严重影响营商环境和企业信心，建议高度关注重视，越是这个时候，越要放水养鱼，与民休息 。
当前的房地产形势可以概括为：政策环境已接近2014年最宽松阶段，但形势严峻性为1998年房改以来之最，已经严重拖累中国经济、就业、地方财政和金融稳定全局，这是周期性和政策性因素叠加的结果，需要采取更大力度的救市措施，否则存在落入日本“失去三十年”陷阱的风险。但办法总比困难多，只要采取实质有力措施，中国房地产还有较大发展空间。
我国未来城市化、改善型、城市更新等还有很大空间，如果措施有力，中国不会重演日本“失去的三十年”。
当前必须重启楼市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭转当前的严峻局面，三招可救地产：
1）组建3万亿以上的大型住房银行，利率要低、期限要长、规模要大，收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁房保障房，一举多得，解决地方财政、开发商现金流、居民“烂尾楼”的问题，同时解决新市民的住房保障体系，将起到各界拍手叫好的效果；
2）全面取消限购，回归市场化，释放刚需和改善型需求，一线城市应抢抓“金九银十”的时间窗口率先放开郊区和大户型限购以提振人气；
3）持续降息，包括降低二套房存量房贷利率，通过降准降低银行负债成本。此外，还可以考虑完善多孩家庭购房支持政策。
长期看，存量时代下，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，“土地财政”亟需转型。一方面，减少地方政府对土地财政的依赖，扩展消费税、个人所得税等地方政府稳定、持续的收入来源；另一方面，促进新型产业发展，增加地方政府财源，比如向股权财政转型。
目录
1 现状：近年土地市场低迷、拖累财政
2 土地财政的成因及构成
2.1 成因：体制机制改革+城镇化
2.2 构成一：土地财政贡献超4成地方收入，土地出让收入是主力
2.3 构成二：土地出让金及土地相关税费占房价的6成以上
3 影响：地方财政收支矛盾加剧、偿债压力大
4 启示：当务之急是重振楼市，长期推动新一轮财税改革，健全央地财税体系
正文
1 现状：近年土地市场低迷、拖累财政
当前房地产市场处于调整阶段，土地市场明显遇冷。供给端，在“以房定地”的去库存背景下，土地供应缩量；需求端，房企资金紧张、拿地意愿偏弱，供求双双下滑。具体表现如下：
1）供应方面，在“以房定地”要求下，整体住宅用地供应明显下降，2021-2023年100大中城市住宅类用地供应规划建筑面积复合增速-22.2%，2024年1-6月同比-36.2%、降幅扩大。2021年，全国22个重点城市实施“两集中”政策，全年住房供应不超过3批次。2022年，随着土地市场调整，多数城市打破“两集中”限制，各地根据市场情况调整全年供地批次和时间，实行“少量多次”供应。2023年，各地供地计划与市场情况挂钩，实行“预供地清单”制度，供地节奏灵活调整。2024年开始，去库存是重点，各地在“以房定地”的要求下，土地供应继续缩量。数据显示，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅类用地供应规划建筑面积同比增速分别为-16.3%、-28.9%、-21%、-36.2%。
2）需求方面，房企资金紧张、拿地意愿不足，2021-2023年100大中城市住宅类用地成交面积年均复合变动-10.6%。受房地产市场销售冷淡、房企资金不足、投资意愿低迷的影响，2021年以来土地市场成交萎缩，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅类用地成交面积同比增速分别为-12.3%、2.9%、-20.8%、-29.6%，其中2022年小幅正增，主因供应优质地块占比相对较高、国资拖底等。从溢价率看，2024年6月百城土地溢价率3.06%，处于近十几年的低位水平，反映土地市场热度较低。
3）分区域看，一线和核心二线城市好于三四线，但受整体市场情绪影响，市场下行趋势蔓延。2021年百城中二、三线城市住宅类用地成交面积同比先转负，一线城市维持小幅正增，2022、2023年各线城市均转为负增长，2021-2023年一、二、三线城市同比复合增速分别为-31.0%、-31.2%、-20.2%。2024年1-6月，由于百城土地供应降幅扩大，各线城市成交面积均有所下滑，一、二、三线城市同比变动分别为-44.1%、-16.1%、-36.5%，二线城市降幅有所收窄。具体城市看，2024年1-6月，统计的29个重点一二线城市土地成交建面同比-22.5%、成交总价同比-35%。其中，北上广深成交面积和总价均有所下降；二线城市中除了济南、武汉、福州成交面积和成交总价均同比正增，其他城市均有所下降。
土地市场走弱连续两年拖累地方财政，2023年地方国有土地使用权收入5.8万亿，较2021年峰值下滑31.8%，未来土地财政仍有下行压力。2024年1-6月地方土地出让收入累计同比下降18.3%、降幅环比扩大4.3个百分点。土地出让收入为地方政府性基金收入主体，近年占比近9成，土地出让收入持续下滑是财政收入的主要掣肘因素之一。需要注意的是，土地出让合同中规定“土地出让成交之后，合同签订后的1个月内缴纳出让价款50%，余款最迟付款时间不超过一年”，而土地出让收入采用的是“收付实现制”，当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，土地出让收入存在滞后性。由于当前土地市场延续冷淡态势，所以未来一段时间土地财政仍有下行压力。
2 土地财政的成因及构成
2.1 成因：体制机制改革+城镇化
土地财政的形成既有体制机制改革原因、也有其形成的历史必然性，一方面分税制改革使“财权上移、事权下放”，在土地国有和用途管制的背景下，地方政府倾向于向土地要收入，另一方面城镇化快速发展带来房地产市场发展，地方政府“因地生财”获得发展红利。
1）分税制改革是起点。1994年分税制改革后，中央上收财权、下放事权，地方财政收入占比骤降、支出占比降幅不大。1994年地方财政收入占全国财政收入比重从上一年的78.0%骤降到44.3%，地方财政支出占比从上一年的71.7%降到69.7%。
分税制改革后，地方财政收支压力大，除了寻求中央政府的转移支付外，还向土地要收入。分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府，这使得地方政府收入与土地开发、房地产行业紧密相连。
2）土地国有+用途管制是基础，现行的土地制度给予地方政府对土地的实质控制权。根据《土地管理法》规定，城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有。根据《城市房地产管理法》，城市国有土地使用权可以有偿出让，但农村集体土地必须被征用转为国有土地才能出让。在分税制改革之后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，地方政府与土地的关联度进一步提升。
3）城镇化快速发展及地方政府“GDP锦标赛”是推动力。一方面，城镇化的快速发展推动房地产市场大发展。1990-2023年，中国常住人口城镇化率从26.4%增至66.2%，城镇人口从3亿人增至9.3亿人，净增6.3亿人。另一方面，虽然现在“唯GDP论英雄”的时代已不在，经济增长更加注重高质量发展，但是过去一段时间经济增长仍是地方政府考核的重要指标，在这一机制之下，推动经济增长成为地方政府关注的重要因素。
2.2 构成一：土地财政贡献超4成地方收入，土地出让收入是主力
当前，土地收入仍是地方财政的核心构成，相关税费也成为地方财政收入的重要部分，合计直接贡献的收入超4成。如果仅考虑地方政府本级财政收入、政府性基金收入，2023年地方财政收入约18.4万亿。其中，地方本级收入11.7万亿，占比63.9%，与土地、房地产直接关联的税收占地方财政收入的10.1%；政府性基金收入6.6万亿，占比36.1%，土地出让收入占地方财政收入的31.6%。因此，在不考虑土地融资的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的约41.7%。
1）土地出让收入占地方财政的比重在3-4成，是土地财政的主力。2010-2021年，国有土地使用权出让金从2.8万亿元增至8.5万亿元，年均增速5.4%，2022年开始，土地市场明显遇冷，在供需双紧的背景下， 2023年降至5.8万亿元，较2021年高点下降31.7%。
从土地出让金占地方财政比重看，地方政府对土地收入依赖度较高，2012年-2023年间，土地出让金占地方财政的比重平均为34.0%，其中在2020年达到最高的43.2%。
2）与土地、房地产直接相关的税收占地方财政的10%左右，其中交易环节的土地增值税和契税占6.1%。与土地、房地产相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及契税，这些税收收入全部划归地方使用，纳入地方一般预算收入。5个房地产特有税收合计从2007年的2755.3亿元飙升至2021年的2.1万亿元，年均增速16.8%，2022年降至1.9万亿元、2023年降至1.85万亿，较2021年高点下降10.8%。
从房地产特有5税占地方财政比重看，2012-2023年5个特有税种占地方财政比重的平均值10.8%，占比相对稳定。具体看，交易环节的土地增值税和契税是主力军，2023年两者合计1.2万元、占5个房地产特有税种的60.4%、占地方财政的6.1%。
2.3 构成二：土地出让金及土地相关税费占房价的6成以上
宏观层面看，土地出让金和相关税收占房价的6成。2012-2023年，土地出让金占商品房销售额比重平均值43.7%，其中2015、2016年由于行业库存压力较大，土地市场低迷，土地出让金占比分别为35.3%、30.3%，为近十年最低，此后占比呈上升趋势，2023年土地出让金占比为49.7%。2023年，土地出让金和5个特有税种合计占商品房销售额比重为65.6%。
中观层面看，地价及相关税收占房价比重近6成。我们抽取北上广深以及杭蓉等8个城市进行中观城市层面房价构成的核算。房价可以分解为：楼盘建设成本（建安成本）、土地转让费、政府税收以及企业毛收入。
1）2023年土地成本占房价的比重约38.0%。我们将上一年的土地出让价格作为下一年房价的成本，即将2022年的土地出让价格作为2023年房子的土地成本。根据样本城市的计算结果，2023年土地成本占房价的比重约38.0%，其中一线和二线平均分别为41.7%、34.3%。
2）2023年建安成本占房价比重约8.1%。考虑到房地产开发周期，我们用2022年的建安成本作为2023年楼盘开发成本。根据计算，样本城市建安成本占房价比重的均值在8.1%，其中一线和二线平均分别为6.2%、9.9%。
3）2023年房地产相关税费占房价比重约17.2%。我们把房地产直接和间接相关税收归为土地相关税和其他税，其中土地相关税收约为土地出让金的15%、其他税约为房价中扣除土地出让金、土地税费和开发成本之后的25%，以此计算的房地产相关税费占房价比重均值为17.2，其中一线和二线平均分别为17.3%、17.2%。
4）2023年企业毛收入占房价的比重约36.7%。2022年，除去政府所得和建安成本的企业毛收入平均占比为36.7%，其中一线和二线平均分别为34.8%、38.6%。
微观层面看，地价+税收占比在6成左右。通过行业层面的数据估计，拿地成本占房价的4成以上，税收占比约14%，政府所得的地价和税收两项之和占房价的6成左右。
此外，通过分析上市房企经营数据可以发现，上市房企的高地价项目陆续进入结算期，土地成本占营业成本比重不断升高，房企利润被挤压。2018-2023年样本房企土地成本占房地产开发成本的比重从37.9%增至52.6%，同期净利润率从13.4%降至5.2%，房地产业务盈利空间逐步收窄。
3 影响：地方财政收支矛盾加剧、偿债压力大
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、推动经济增长、完善城市公共基建等方面起到了积极作用。
1）土地财政缓解地方政府支出压力、补充地方财力。分税制改革使得地方财政收支缺口加大，1994年地方财政收入和支出缺口从上一年的61亿元转变为-1727亿元，此后一直为负且缺口越来越大